Sanzioni per gli affitti in nero, la consulta boccia la Legge

La Consulta ha dichiarato incostituzionali le sanzioni previste per gli affitti in nero negando la possibilità per l’Amministrazione Finanziaria, in caso di omessa o irregolare registrazione, di integrare i contratti stabilendone durata e canone. La Corte ha rilevato la violazione delle norme costituzionali in quanto le norme del decreto attuativo n. 23/2011 infrangono per eccesso di delega quanto prestabilito nella Legge delega n. 42/2009. Riportiamo qui di seguito i passaggi salienti della vicenda e le conseguenze derivanti dalla sentenza della Corte Costituzionale.

La Legge n. 42/2009 delegava il Governo in materia di federalismo fiscale ad adottare uno o più decreti attuativi nel rispetto dei principi sanciti dallo statuto dei contribuenti secondo criteri di “razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso”, nonché di “..semplificazione del sistema tributario, riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, trasparenza del prelievo, efficienza nell’amministrazione dei tributi”.


Il decreto delegato n. 23/2011, in tema di federalismo fiscale, ha disciplinato la “cedolare secca sugli affitti”, prevedendo una diversa tassazione, alternativa e facoltativa, rispetto al regime ordinario, assoggettando i canoni relativi agli immobili ad uso abitativo a un’imposta sostitutiva dell’IRPEF, relative addizionali, imposte di registro e bolli sul contratto.

Venivano introdotte poi una serie di sanzioni da applicare al soggetto che avesse violato i relativi obblighi di registrazione dei contratti di locazione, a prescindere dall’applicazione della cedolare secca, prevedendo:

  1. la sostituzione ex lege della clausola sulla durata della locazione commutandola in quattro anni a decorrere dalla data della registrazione, volontaria o d’ufficio;
  2. l’applicazione automatica della disciplina del rinnovo prevista dall’articolo 2 della Legge 431/1998, prevedendo un rinnovo di altri quattro anni;
  3. la determinazione del canone annuo di locazione in misura pari al triplo delle rendita catastale, con possibilità di adeguamento, dal secondo anno, in base al 75% dell’ISTAT.

Le sanzioni si applicavano alle violazioni riguardanti i contratti di locazione di immobili ad uso abitativo nei seguenti casi:

  1. il contratto di locazione non veniva registrato;
  2. il contratto di locazione registrato indicava un importo inferiore a quello effettivo;
  3. il contratto di comodato simulava in maniera fittizia quello di locazione.

Le argomentazioni su cui si sono incardinate le questioni di costituzionalità sollevate dai tribunali sono state le seguenti:


  1. le sanzioni previste dalla normativa oggetto di censura risulterebbero ingiustificatamente penalizzanti per il locatore, dal momento che sostituiscono il canone contrattuale con un altro determinato ex lege (irrisorio rispetto alle quotazioni di mercato), oltre che riconoscere al contratto una durata di quattro anni rinnovabile per altri quattro;
  2. l’inadempimento fiscale dell’omessa registrazione sancirebbe una pena sproporzionata senza perseguire un obiettivo di interesse pubblico, limitandosi a introdurre un meccanismo premiale per il conduttore. Infatti, argomentano i tribunali, il canone predeterminato per legge è così modesto da compromettere il gettito fiscale derivante dalle imposte dirette e indirette;
  3. tra locazioni ad uso abitativo e altri tipi contrattuali si verifica un’irragionevole disparità di trattamento, sebbene gli obblighi fiscali siano gli stessi, così come l’esigenza di contrastare l’evasione fiscale;
  4. altra disparità di trattamento si verifica tra il locatore e il conduttore destinatari di sanzioni severe (il primo) e misure premiali (il secondo), pur essendo entrambi ugualmente obbligati dalle norme tributarie;
  5. si introduce una palese violazione del principio di autonomia negoziale per via dell’applicazione automatica di clausole che le parti non avrebbero mai sottoscritto a quelle condizioni;
  6. i meccanismi sanzionatori introdotti dal decreto attuativo erano in contrasto, oltre a non essere previsti, nella legge che delegava il governo ad esercitare la funzione legislativa delegata.

La Consulta ha considerato le norme in oggetto “rivoluzionarie” nella parte in cui limitano e integrano la volontà delle parti e, allo stesso tempo, ha dovuto marcare la fondatezza della questione per difetto di delega, precisando alcuni punti e ristabilendo la ratio complessiva della delega.

  1.  Le previsioni sanzionatorie che introducono autoritariamente gli elementi essenziali della durata e del canone in un contratto di locazione di immobile a uso abitativo sono del tutto estranee e prive di copertura della Legge di delegazione di riferimento;
  2. L’applicazione del principio secondo cui le violazioni di carattere esclusivamente tributario non possono essere causa di nullità del contratto ha permesso alla Consulta di censurare la norma nella parte in cui prevedeva la modifica con sostituzione automatica degli accordi contrattuali per violazione dello statuto del contribuente espressamente richiamato nelle Legge delega.

La conseguenza più importante della sentenza della Corte Costituzionale è quella di rendere inapplicabile la norma che prevede l’integrazione automatica della durata e del canone quali sanzioni per l’omessa, parziale o fittizia registrazione di un contratto di locazione. È plausibile che i contratti imposti dalle norme sanzionatorie introdotte perdano efficacia. Di conseguenza dovranno riprendere vigore gli accordi contrattuali originariamente previsti dalle parti.

La norma censurata dalla Corte apre un vuoto normativo che dovrà essere colmato dal Legislatore modificando le parti della norma dichiarate incostituzionali, con l’introduzione di misure sanzionatorie nel segno della proporzionalità e ragionevolezza, in maniera da reggere a future censure di legittimità.

Nicolò Cipriani – Centro Studi CGN